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Les débats qui agitent la classe politique sur le sujet de la dépense publique portent surtout sur les masses, les budgets, les effectifs, la répartition territoriale… En parallèle, certains mettent en cause globalement la productivité des fonctionnaires et apparentés vis-à-vis du privé. Il s’agit en fait de la même approche : il suffirait de serrer les boulons en réduisant le nombre des acteurs pour obtenir le même résultat à moindre coût. On a vu l’aboutissement ultime et brutal de ce genre de démarche en Grèce. Pas sûr que ce soit le modèle économique le plus efficace. C’est encore et toujours le crédo favori des candidats des droites à la présidence de la république, conçu comme une baguette magique. 

La productivité aux oubliettes

Par contre, on peut s’interroger sur les coûts induits, de l’intérieur, par les modèles d’organisation et de management des services publics. Oui, il y a un problème de productivité, mais il ne se réduit pas au comportement social et professionnel des individus. D’autant que ce comportement est loin d’être homogène.

Pour faire simple, la productivité peut-être appréhendée comme le rapport entre la durée de travail effectivement rémunérée et le volume de « produit » rendu dans cette durée. On considère ici le produit comme étant le résultat type attendu de chaque activité, conforme aux critères de performance établis. (Voir aussi :  Critères de performance  et “Produit des activités”, la matière oubliée du management).

D’une façon générale, la productivité peut être sensiblement affectée par quelques paramètres ordinaires  qui sont autant de levier d’optimisation

• Le faible niveau de compétence spécifique de l’opérateur (quel qu’en soit le niveau ou la fonction) pour le traitement du type d’objet dont il a la charge (habileté, expertise, expérience, résolution des problèmes inhérents, connaissance des partenaires, de la culture, des outils…). Ceci l’amène systématiquement à passer beaucoup plus de temps sur le même traitement pour un résultat moindre et d’autres effets coûteux. (Voir : La compétence est un programme de conduite)
• Le temps pris/occupé par l’opérateur au traitement d’un objet identifié par une opération, une tâche, une réalisation dans son périmètre (dossier, décision, livrable, exécution, pièce…).
• La reprise après achèvement du traitement (correction, révision, remaniement, renégociation…).
• La charge de réparation et de reprise due aux atermoiements, retards, pertes, et autres confusions (autrement-dit refaire ce qui l’a déjà été, parce-que perdu, oublié, défait, détérioré, devenu obsolète, dont les affectations budgétaires ou les délais administratifs sont dépassés, dont le responsable est parti…)
• L’investissement, l’engagement de travaux, dans des objets non-aboutis, surdimensionnés  ou inutilisés (projets abandonnés, délaissés, tâches non achevées, productions ratées, livrables d’apparat, réalisations pharaoniques…)
• La multiplication de travaux identiques, concernant le même objet, par des opérateurs différents (révisions successives par les niveaux hiérarchiques, réunions entre personnels ayant la même nature de mission dans plusieurs unités concurrentes, mise en concurrence de plusieurs opérateurs, corrections en boucle et/ou en navette, remises en cause des productions par des intervenants périphériques ou des élus…).
• La pertinence opérationnelle des process de production (arcanes administratives abusives, complexité, ergonomie, lourdeur, difficulté de consultation, instrumentation inappropriée…)
• L’interdépendance technique, matérielle, organique, formelle…,  des postes sur une chaîne de traitement (autrement-dit tout ce qui génère des arrêts, des reprises ou des pertes de temps utile, par défaut d’information, de continuité, d’accès, de conformité, de tenue des délais…)
• Le taux d’anomalies récurrentes dans le fonctionnement ordinaire des services (moyens absents, en panne, non protégés, sources externes de distorsions non gérées, matériaux et données non conformes et d’une façon générale, toutes les conditions d’exécution dégradées…). Voir : La compétence ne fait pas la performance et Il n’existe plus de situations de travail “normales”)
• L’absence de référentiel et de discipline (et évidemment d’évaluation) des pratiques comme des comportements professionnels (chacun travaille à son rythme, à sa manière, préserve son pré carré, choisit les tâches qu’il exécute ou qu’il évite, détermine son degré de perfection, organise son travail, ses supports, ses classements…) y compris lorsque plusieurs personnes occupent le même poste type pour les mêmes productions.
• L’absence de coopération (chacun bosse dans son coin sans aider les autres dans leur périmètre, rejette les suggestions dans le sien, interdit qu’on s’en approche), défaut d’articulation convenue et de concertation pour conduire des travaux partagés.
• Les déficits de pilotage opérationnel : politiques erratiques, stratégies versatiles ou inexistantes, objectifs insaisissables, critères non-dits, engagements flous, absence de priorisation, d’arbitrage et de régulation, … (ceci mériterait plusieurs articles ! Voir : Pragmatique des objectifs, de la lubie à la réalité).
• Les jeux de territoires et de concurrence carriéristes entre managers, eux-mêmes y consacrant une énergie considérable aux dépens de leur travail comme de leurs entités (qui conduisent les agents et collaborateurs d’une part à y perdre beaucoup de temps et d’autre part à entraver –voire à saboter – les  activités des clans adverses).
• Une gestion laxiste de la ressource humaine favorisant les personnalités les plus réfractaires, plaintives, égocentriques, confondant d’une part le droit du travail avec le droit de nuisance et d’autre part l’humanisme avec la démagogie individualisée.

Les coûts induits de chacun de ces paramètres, mesurés en temps payé objectivement improductif, peuvent être exorbitants.

Si on se payait le luxe de mesurer la productivité effective de chaque unité, on ferait probablement des découvertes sidérantes. Par endroit, elle n’atteint pas 15% !

Ce n’est guère étonnant si l’on songe que la suraccumulation de la plupart de ces facteurs  de perte, est d’une très grande banalité dans beaucoup de nos très chères institutions.
Ce n’est pas tout. Dans une approche plus macro de l’organisation, on peut relever d’autres facteurs dont les impacts sont potentiellement considérables sur de grandes entités.

Au service du public et au service du service

Facteur déterminant, le ratio entre personnels opérationnels et fonctionnels peut être déséquilibré en faveur de ces derniers.
On entend ici par opérationnels les agents occupés à des tâches de production et/ou de prestation. Dans la fonction publique, il s’agit par exemple des policiers, enseignants, infirmières, agents de terrain, inspecteurs…
Par fonctionnels, on entend tous ceux qui sont occupés ; non pas à la délivrance du service mais à faire tourner la machine, la contrôler, la rémunérer… comme dans toutes les organisations : intendance, paie, sécurité, règlementation interne, RH, formation… (Voir : La productivité négative des appareils).
Pour une structure de 500 personnes salariées, selon les choix d’organisation, on peut ainsi avoir un ratio fonctionnels/opérationnels très vertueux de 40/460, ou carrément incongru de 210/290.
Dans les deux cas, on peut décider de réduire les effectifs de façon drastique. Dans une organisation ayant atteint le degré de perversité du second cas, il est probable, pour l’affichage, qu’on choisira de taper dans l’opérationnel (moins cher, plus visible, plus loin des centres de décision, plus malléable). Parions que les nuisibles seront recasés… parmi les fonctionnels qui seront préservés !

Historiquement, c’est ainsi que les appareils grossissent petit-à-petit au détriment du système, du produit, du service et des comptes publics.

Les opérationnels inopérants, les copains, et d’autres cooptés, investissent progressivement des appareils pléthoriques, toujours plus lourds, incompétents, voraces, toxiques, (Voir : Pernicieux jeu des chaises musicales).

L’armée mexicaine/mexicaine

Autre ratio rigolo : le rapport hiérarchie/agents.
Reprenons notre structure de 500 personnes. Nous  pouvons repérer plusieurs types de réglages dans ce domaine.
Tout d’abord on peut mesurer le rapport nombre d’agents de base/nombre de cadres managers (ayant la responsabilité d’une équipe petite ou grande). 25 /475 serait raisonnable. Vous avez compris la suite.
Dans la même veine d’examen, on peut aussi mesurer le nombre de niveaux hiérarchiques au-dessus des agents de base. Il peut y en avoir trois, ou six, voire huit ! Car il convient pour être honnête de compter les “entresols”, les détachés, chargés de missions, sous-adjoints et autres postures intermédiaires qui donnent peu ou prou des ordres.
Dans les organisations détraquées, la multiplication des niveaux hiérarchiques présente plusieurs avantages. Elle permet de :

• Dédoubler ou tripler les postes à chaque niveau hiérarchique subalterne intermédiaire (ce qui permet d’élargir artificiellement le territoire du N+1 et de nourrir son égo),
• Satisfaire plus de demandes de promotion à l’ancienneté,
• Promouvoir toute personne incompétente et/ou intéressée et/ou invasive : on lui trouvera toujours un rôle de « sous-quelque chose » quelque part où elle pourra sévir sans trop de dégât (et pour cause, elle n’y sert à rien),
• Recaser les opérationnels fatigués dans une masse managériale gonflée aux stéroïdes organiques, ce qui facilite l’exercice démagogique d’une GRH poussive,
• Déplacer à l’horizontale (pendant longtemps) ceux qui échouent régulièrement dans leurs nouvelles attributions.

Evidemment, tous ces chefs ne servent qu’à débarrasser celui du dessus des tâches auxquelles il rechigne. Ce qui ne l’empêche pas de perde du temps à tripoter dans le moindre détail des réalisations de ses collaborateurs.

A terme, on peut se retrouver ainsi avec un staff hypertrophié, tel que le ratio d’ «encadrants » soit supérieur à 40%, chacun ayant en général entre un et trois collaborateurs dans une foultitude de micro-unités juxtaposées et emboîtées, couvrant des sous-domaines de processus saucissonnés à l’infini.

Tous cadres ?

A défaut d’avoir des responsabilités managériales, on peut avoir un statut (et une rémunération) de cadre. Si le moindre agent est déjà sur la première marche de la catégorie, que dire de la cotation de tous ceux qui s’empilent au-dessus !
Naturellement ce phénomène est beaucoup plus développé pour des populations de fonctionnels ou d’opérationnels dont l’essentiel du job tient dans des activités tertiaires de bureau ou d’administration. Les opérationnels de terrain sont nettement moins concernés.
Outre que ça ne facilite pas la responsabilisation professionnelle de personnels qui ont en réalité des tâches d’exécution ou de gestion, l’impact est évidemment salarial.

Un célèbre duo d’humoristes décline depuis quelques années de savoureuses saynètes sur le thème des “Municipaux” qui mettent en scène la cosse organisée des agents de terrain. On comprend qu’ils aient fait ce choix particulièrement lisible, mais leurs deux énergumènes sont les arbres qui cachent la forêt. Il y a bien pire dans les étages supérieurs de leur hiérarchie. Au moins ceux-là ne cassent rien et leur médiocre rémunération coûte considérablement moins à la manne publique que les confortables émoluments de leurs piles de dirigeants.

Jeux de miroirs. 

Le recouvrement de fonctions identiques existe aussi entre des entités institutionnelles. Il est même systématique et officiel.
Dans chaque domaine d’expertise on trouve ainsi des « responsables » ayant les mêmes champs d’attribution à tous les étages du mille feuilles administratif : commune, intercommunalité, agglomération, pays, département (Conseil général ET service déconcentré de l’Etat sous la tutelle du préfet), région (Conseil régional ET service déconcentré de l’Etat sous la tutelle du préfet de région). Auxquels viennent s’ajouter les membres des Etablissements spécialisés de toute sorte, nationaux et locaux.
Tout ce beau monde, en perpétuelle concurrence, consomme une énorme partie de son temps en débats, concertations, négociations et rapports de force. Chacun représente sa chapelle, sa Direction, sa structure. Elus et dirigeants tiennent absolument à disposer de leur « spécialiste maison » dans tous les domaines, récréant ainsi un petit univers complet à leur main.

De facto, ce qui est produit et réalisé pourrait l’être plus vite et aussi bien, voire mieux, et surtout de façon plus cohérente, avec cinq ou six fois moins d’intervenants.

D’autant que les jeux tacticiens absorbent considérablement plus d’énergie que les travaux substantiels. Ce n’est plus du gâchis, c’est une gabegie organisée à grande échelle.

Idéologie du faire pour le faire.

Reste une autre cause remarquable de la pauvreté de la productivité : l’idéologie du faire. Les fonctionnaires ne sont jamais évalués, ni estimés sur le résultat. Ils le sont sur leur participation à l’action.

Que la chose traitée ou développée soit réussie, achevée, utile, conforme, n’a pas vraiment d’effet sur leur carrière, leur appréciation, leur notoriété, leur rémunération.

La preuve en est : les nominations, promotions et valorisations sont régulièrement accordées à des gens qui ont tout planté ou dont les rendus ont été pour le moins extrêmement médiocres.
L’important n’est pas ce qu’il en reste, c’est d’en avoir fait, en respectant le libellé des procédures, conformément à ce qui est inscrit sur la fiche de poste, le descriptif de l’emploi ou la lettre de mission. L’agent est posté et payé pour faire DU. Il en fait, il fait donc « bien » son travail. Si ça n’aboutit pas, il ne peut être incriminé. Trop de charges, pas assez de moyens, trop de difficultés…

La déresponsabilisation individuelle vis-à-vis du résultat est donc totale.

Mieux, elle s’applique surtout à l’encadrement, qui « encadre » mais ne manage pas, qui cautionne les insuffisances, et accompagne la conformation « petit-bras » au seul référentiel d’emploi ou de missions de l’unité.
La définition des objectifs est confondue avec une phraséologie d’intentions aussi grandiloquentes qu’impalpables, soumise aux aléas des desideratas de dirigeants ou d’élus aussi inconstants que sensibles aux injonctions anecdotiques des médias, des lobbies, ou de leurs tutelles.
La culture de la performance est tellement étrangère à la chose publique, que lorsqu’une précédente équipe gouvernementale a voulu à toute force l’appliquer aux policiers, elle n’a pas su pondre autre chose que l’effarante mesure du nombre brut d’arrestations, avec tous les effets pervers auxquels on pouvait s’attendre. Mettant en place un critère aussi grossier, elle croyait peut-être ainsi singer les critères de volumes de production du monde de l’entreprise ?  Le sujet mériterait à lui seul une série d’articles.

Le paradoxe du pilier

Cependant, dans toutes les institutions où je suis intervenu, des agents (de tous niveaux) tiennent la baraque à bout de bras. Ceux-là se démènent, bossent pour les autres, font avancer le schmilblick par force, par goût, par nécessité… par devoir. Contre vents et marées, ils bataillent, s’inquiétant de la réalité du service rendu. Ils finissent par l’assurer effectivement en y laissant leur santé et leurs loisirs.
Heureusement qu’ils sont là. Malheureusement ils sont l’autre arbre qui cache la forêt. Ils servent de parangon déclaratif aux autres, qui s’en font une affiche pour planquer leur incurie.

Bons à tout faire, ces fonctionnaires très impliqués comblent les lacunes, trop sollicités par des hiérarchies qui n’ont pas le courage et/ou l’envie de faire gratter les autres.

Ce phénomène participe également, à leur corps défendant, à la très maigre productivité de l’ensemble, car il cautionne l’incapacité du management et du système. Le « laisser ne rien faire » est autorisé par leurs capacités de compensation très personnelles. Ils devraient être la référence, ils apparaissent comme une anomalie (arrangeante il est vrai). Seuls, ils tirent un côche ou d’autres se prélassent, côcher compris.

Gisement d’économies

On pourrait également développer ici bien d’autres éléments tels que la nocivité de la formule organisationnelle des « cabinets », ou la pratique toujours plus dévorante des communications inutiles (entretiens, présentations, réunions, messagerie…) qui remplacent le travail effectif.

De toute façon, une analyse rigoureuse des organisations et des pratiques de management mettrait à jours des gisements extraordinaires d’économies et d’optimisation dans la plupart des structures.

Il ne s’agit pas de procéder à des audits exhaustifs, longs et imposants mais à des diagnostics rapides sur les points clés les plus apparents. (Voir : Audit organique externe rapide : la solution à un problème dans une unité).

Cela-dit, je dois reconnaître qu’une organisation optimisée ne suffirait pas, le plus souvent, à renverser la situation. Il est clair qu’elle ne peut aboutir que si elle est portée par un management reconstruit, volontariste et une direction qui donne l’exemple sur tous les plans. Pour être tout à fait sincère, je doute que ce soit possible sans une révision du casting de certaines équipes d’encadrement.
Qu’on ne s’y trompe pas, les nécessaires mutations sont dépendantes de la capacité des managements à conduire l’ingénierie des politiques, des stratégies, des activités  ainsi que la définition d’objectifs crédibles et tangibles, le pilotage de la production, les adaptations des organisations, l’optimisation et la valorisation de la ressource humaine.

Le méga « cloud administratif »

Enfin, il semble tout à fait illusoire de changer les choses sans la mise en œuvre d’un processus d’évaluation rigoureux et ambitieux. Il est ici question d’évaluer les pratiques professionnelles, les pratiques de management, les organisations et les fonctionnements. A mon avis, ce système d’évaluation devrait être calibré et garanti par une instance indépendante.
A tous les niveaux, depuis l’organisation générale de la fonction publique jusqu’au comportement professionnel de l’opérateur, pour aucun des décideurs et des participants, le résultat de l’action n’est vraiment un enjeu sensible.
La qualité, l’économie, la pertinence, le rendement des réalisations (individuelles, collectives, structurelles) ne sont pas les critères objectifs du déploiement des services et de l’activité publique. En réalité, il n’y a pas d’autorité sur le système. Ou, plus exactement, celle-ci ne s’exerce pas sur la valeur produite.

Le peu d’autorité existant est dilué, éparpillé, écartelé dans une nébuleuse de jeux d’intérêts personnels, partisans, catégoriels, conflictuels.

L’autorité est essentiellement consacrée à satisfaire des projets carriéristes, des apparences, des prises de pouvoir, des arrangements tacticiens. L’action publique n’est bien souvent que le support, voire le prétexte à des gratifications de toute nature.
Prendre place dans le système revient dans bien des cas à occuper un siège et y durer. Le dispositif a été construit et est organisé dans ce sens, par et pour ceux qui l’ont investi, sa majorité dominante. De facto, il n’est pas conçu exclusivement pour servir le peuple et la nation. Sa configuration et ses méthodes sont asservies aux divers intérêts de ceux qui l’occupent.
Afin de se maintenir confortablement aux commandes,  ceux qui détiennent le pouvoir concèdent à tous les autres un droit équivalent à l’incurie particulière.

La clé de la doctrine (non dite) qui fait le lit à tous les facteurs de distorsion évoqués précédemment, réside dans une mystification fondamentale.

Elle consiste en une loi implicite et secrètement consensuelle : ne surtout pas  challenger le couple pertinence de l’activité engagée/résultat. Ceci permet à tous (des élus à l’agent de base) d’être exempts de tout risque de confrontation sur la valeur produite, l’efficacité des choix ou la réalité du travail effectué.

Une politique de gouvernance et de management  globale, pragmatique, moderne et ambitieuse devrait fonder les bases d’une indispensable évolution culturelle et organique, progressive et pugnace (Voir : Le management en friche). A défaut, sauf à la dépecer outrageusement, la fonction publique restera une énorme machinerie, sûrement nécessaire mais abusivement dispendieuse.

Ce n’est pas le tout de réduire les effectifs, encore faut-il que ceux qui restent travaillent autrement.